Gerald Schut
Sinds afgelopen zomer ligt de vergunningsverlening voor projecten die ook maar een minieme hoeveelheid stikstof uitstoten stil. Voor de korte termijn ligt er een ‘Noodwet stikstof’ in de Eerste Kamer. Maar hoe komt op de langere termijn vergunningsverlening weer op gang zonder natuurwaarde aan te tasten?
Er is geen oplossing voor het stikstofprobleem, als we alleen binnen het kader van de stikstof blijven denken, stelt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de policy brief ‘Stikstof in perspectief’. Bovendien: de natuur zou er ook niet mee gediend zijn. Van de 129 stikstofgevoelige Natura 2000 gebieden in Nederland zouden er 44 zelfs als je álle stikstofemissie uit Nederland wegdenkt nog te veel stikstofdepositie ontvangen. Dat komt overigens niet omdat het buitenland nu zoveel meer stikstof uitstoot dan Nederland: Nederland is netto-exporteur. Maar voor ruim een kwart van de 162 Nederlandse Natura 2000 gebieden is er géén oplossing mogelijk door de stikstofuitstoot te reduceren. Tot die ontnuchterende vaststelling komt het PBL.
De Raad van State heeft in navolging van het Europees Hof van Justitie de vergunningsverlening het Programma Aanpak Stikstof (PAS) afgekeurd op basis van de Europese Habitatrichtlijn. Die stelt dat de natuurkwaliteit in beschermde natuurgebieden niet achteruit mag gaan ten opzichte van 1998 toen de richtlijn werd ingevoerd én op nationaal niveau moet bewegen richting een ‘gunstige staat van instandhouding’. Voor een aanzienlijk deel van de natuurgebieden is die instandhouding of verbetering puur op basis van stikstofemissies niet te realiseren. Maar stikstof mag dan de makkelijkst kwantificeerbare en wetenschappelijk minst controversiële invloed op natuurkwaliteit zijn, het is niet de enige; in de Habitatrichtlijn komt het woord stikstof trouwens niet voor. Ook waterstanden, areaalgrootte en verbindingen (ecologische hoofdstructuur) zijn van belang. Het is appels met peren vergelijken, maar een nieuw op te richten wetenschappelijke autoriteit zou per gebied vast kunnen stellen of de netto som van de stikstof-appels, de waterstand-peren en de grondgebieds-abrikozen, positief is.
Op papier ontstaat hiermee afruilruimte om ook naast gevoelige gebieden toch projecten met een lage stikstofuitstoot te vergunnen. Of dat juridisch werkt, moet nog blijken. Maar de zaak voor de rechter wordt sowieso sterker als niet alleen stikstofuitstoot beperkt wordt, maar ook ecologische verbindingen verbeterd worden en waterstanden verhoogd – wat overigens ook enorm gunstig zou zijn voor het klimaat: 3,5 % van de Nederlandse uitstoot van CO2-equivalenten ontstaat door de lage waterstand in veenweidegebieden. Dat is ook belangrijk om te voorkomen dat bij mogelijke toekomstige rechtszaken bestaande vergunningen vernietigd worden, een scenario waar het Planbureau regelmatig op terugkomt.
Natuurverbetering als hoofddoel is effectiever dan louter stikstofreductie om aan de Habitatrichtlijn te voldoen, stelt het PBL. Dat laat onverlet dat stikstofreductie een onmisbaar onderdeel is van natuurverbetering. Meer dan de helft van de Nederlandse boerenbedrijven ligt op minder dan 500 m van een Natura 2000 gebied. Nederland zal op haar kleine oppervlak niet ontkomen aan fundamentele keuzes tussen concurrerende doelen (veeteelt en natuur). Maar als al het natuurbeleid via de stikstofband gespeeld wordt, is voortdurend maaien en afplaggen in natuurgebieden onvermijdelijk. Dat zal niet alleen al snel € 6,5 miljard per jaar kosten, je voert er ook de soorten die je juist wilde beschermen mee af.
Volgens het PBL ontkomt Nederland niet aan moeilijke keuzes, maar het instituut roept de politiek op om die keuzes in ieder geval niet moeilijker te maken dan nodig.
