Op 27 februari 2024 is de Eerste Kamer akkoord gegaan met een wetswijziging waardoor een nieuw Europees emissiehandelssysteem (ETS-2) gaat gelden voor brandstofleveranciers. Wat is de achtergrond van ETS-2, wie moeten ermee aan de slag en wat is het tijdpad om aan de verplichtingen te voldoen?
De oorsprong van de emissiehandel
De basis voor het ETS ligt in het Kyoto Protocol, dat tot stand kwam tijdens de VN-klimaattop van 1997. 180 landen spraken toen af om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, waaronder de uitstoot van CO2. Een van de manieren om die uitstoot te verminderen is emissiehandel. Dat moet ertoe leiden dat de uitstoot dáár vermindert waar dat tegen de minste kosten kan.
ETS-1 van 2005 voor vervuilende industrieën
De Europese Unie heeft de emissiehandel uitgewerkt in het EU Emissions Trading System (ETS), dat sinds 2005 geldt voor de uitstoot van CO2 in de EU. Dit ETS-1 geldt voor bijvoorbeeld elektriciteitsbedrijven, raffinaderijen en de luchtvaart. In het kort komt het erop neer dat er een beperkte hoeveelheid rechten wordt geveild en dat bedrijven alleen CO2 mogen uitstoten voor zover ze daarvoor rechten hebben. De totale hoeveelheid rechten wordt jaarlijks verminderd, zodat bedrijven worden gestimuleerd te verduurzamen.
In april 2023 is binnen de EU een akkoord bereikt om de reductiedoelstelling aan te scherpen en ook te laten gelden voor de zeescheepvaart. De wijziging maakt deel uit van het Europese Fit for 55-pakket. Dat heeft als doelstelling om binnen de EU in 2030 de netto uitstoot van broeikasgassen met ten minste 55% te hebben verminderd ten opzichte van 1990 en klimaatneutraal te zijn in uiterlijk 2050.
Edwin Woerdman, hoogleraar Markten en Regulering: ‘Emissiedaling binnen de ETS-1-sectoren gaat al jarenlang harder dan steeds wordt verwacht. Dat is de reden dat de reductiedoelstelling onlangs is aangescherpt; niet omdat de industrie slecht presteert, maar juist omdat het goed gaat.’

ETS-2 vanaf 2027 voor brandstofleveranciers
Een ander deel van het EU-akkoord uit 2023 gaat over het opzetten van een ETS-2 voor de emissies door brandstoffen die worden gebruikt in vooral gebouwen, waaronder woningen, en het wegvervoer. Tot deze laatste categorie horen naast vrachtauto’s en personenauto’s ook mobiele werktuigen, zoals hoogwerkers en graafmachines. Zonder vergunning en ingekochte rechten is het vanaf 2027 niet meer toegestaan om CO2 uit te stoten.
Woerdman: ‘We beginnen met een bepaalde hoeveelheid rechten, dat is het plafond. Ieder jaar gaat dat plafond naar beneden, waardoor er minder rechten op de markt komen, totdat in 2044 het plafond op nul ligt. Er worden dan geen nieuwe rechten meer uitgegeven en bedrijven moeten het dan doen met wat er nog op de markt beschikbaar is. Handel in emissierechten is een efficiënt systeem om milieuschade te beprijzen, en werken met een dalend plafond is een effectieve stimulans om te verduurzamen.’
Handel in emissierechten is een efficiënt systeem om milieuschade te beprijzen, en een dalend plafond is een effectieve stimulans om te verduurzamen”
Wie moeten een vergunning aanvragen?
Het ETS-2 geldt voor brandstofleveranciers die brandstoffen leveren aan de gebouwde omgeving, het wegvervoer en enkele overige sectoren. Zij moeten de CO2-uitstoot van de brandstoffen die zij leveren monitoren, hierover rapporteren en vervolgens emissierechten inleveren. Maar niet elke brandstofleverancier heeft deze verplichtingen. Dat is alleen het geval als de brandstofleverancier een gereglementeerde entiteit is, brandstoffen levert aan ten minste één sector die onder het ETS-2 valt én ten minste één brandstof levert die onder het ETS-2 valt. Dit zijn cumulatieve eisen. Voldoet de leverancier niet aan één van deze eisen, dan heeft hij geen verplichtingen onder ETS-2.
Gereglementeerde entiteit
Een brandstofleverancier is een gereglementeerde entiteit als hij accijns- of energiebelastingplichtig is voor minerale oliën, kolen of gas. Geschat wordt dat dit in Nederland 248 bedrijven zijn: 67 gasleveranciers, 50 kolenleveranciers en 131 leveranciers van vloeibare brandstoffen. Van die laatste zullen waarschijnlijk 89 leveranciers onder een vereenvoudigde procedure vallen. Dat is aan de orde als de leverancier brandstoffen levert waarmee uiteindelijk minder dan 1000 ton CO2 per jaar wordt uitgestoten.
ETS-2-sectoren
De verplichtingen gelden bij leveringen aan de sectoren gebouwen, wegvervoer, energie-industrie, maakindustrie en de bouw. Uitgezonderd van ETS-2 als eindverbruiker zijn bijvoorbeeld de land- en bosbouw, de visserij en het spoor. Levert een brandstofleverancier alleenaan één of meer van de uitgezonderde eindgebruikerssectoren, dan valt hij voorlopig niet onder het ETS-2.
ETS-2-brandstoffen
Brandstoffen die onder het ETS-2 vallen zijn: gelode en loodvrije benzine, gasolie, kerosine, lpg, aardgas, zware stookolie, kolen en cokes. Brandstoffen met een emissiefactor nul vallen buiten ETS-2, zoals waterstof en biomassa die aan bepaalde duurzaamheidseisen voldoet. Bevat de brandstof wel koolstof, maar is de emissie nul, dan moet het bedrijf wel rapporteren, maar hoeft het geen rechten in te leveren.

Vergunningaanvraag voor september indienen
Brandstofleveranciers die binnen ETS-2 vallen, moeten vóór 1 januari 2025 een emissievergunning hebben. Om alle vergunningaanvragen op tijd te kunnen beoordelen, moet de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) ze uiterlijk 31 augustus 2024 in huis hebben met daarbij gevoegd van iedere aanvrager een monitoringsplan. Daarin moet het bedrijf beschrijven hoe het de emissie van de geleverde brandstoffen gaat bepalen. Bedrijven moeten ook een historisch emissieverslag indienen, omdat op basis van die gegevens de totale hoeveelheid uit te geven emissierechten wordt bepaald.
Kortom, voor brandstofleveranciers is er werk aan de winkel om op tijd de vergunning te bemachtigen. Alleen met die vergunning kunnen zij deelnemen aan de veiling van emissierechten. Na de eerste veiling kunnen ook ETS-2-rechten worden gekocht via handelsplatforms en andere bedrijven in het ETS-2. Deelnemers hebben een rekening nodig in het EU ETS-register om rechten te kunnen kopen, verkopen en inleveren. Via de veiling bieden op rechten kan vanaf 500 emissierechten. Eén recht is goed voor 1 ton CO2-uitstoot. De Europese Commissie schat de prijs op zo’n 48 euro per recht.
Woerdman: ‘De Commissie schat de prijs op goede gronden op tegen de vijftig euro, maar het blijft een schatting. Je weet niet wat de toekomst brengt aan weersomstandigheden, oorlogen, financiële crises, technologische innovaties en gedragsveranderingen. Het systeem biedt wel mogelijkheden om sterke prijsstijgingen af te remmen, bijvoorbeeld door extra rechten op de markt te brengen.’
Kosten doorberekenen
Het valt te verwachten dat brandstofleveranciers de kosten voor hun emissierechten doorberekenen aan de eindgebruikers: huishoudens en bedrijven. Die zullen in de toekomst dus niet alleen te maken krijgen met stijgende energieprijzen door geopolitieke ontwikkelingen, maar ook door de invoering van emissierechten op brandstof. De gasrekening wordt hoger en mensen zullen meer gaan betalen aan de pomp. De Europese Commissie verwacht dat huishoudens en bedrijven vanaf 2027 voor een kuub aardgas 10 eurocent meer gaan betalen. Voor een liter benzine gaat het om 11 eurocent extra en voor een liter diesel om 13 eurocent extra. Uiteraard is het achterliggende doel om de klimaatdoelen te halen en de transitie naar duurzame, hernieuwbare energie te stimuleren. Tegelijkertijd wil de EU voorkomen dat specifieke groepen mensen en bedrijven hierdoor in een achtergestelde positie gebracht worden. Hierin zal ook het Sociaal Klimaatfonds een rol gaan spelen. Dat wordt gevuld vanuit de veilingopbrengsten en is bestemd om kleine ondernemers en kwetsbare huishoudens te ondersteunen.

Woerdman: ‘Het beprijzen van klimaatschade betekent dat mensen het uiteindelijk gaan voelen in hun portemonnee. Maar het is goed dat de Europese Commissie oog heeft voor de sociale kant van het verhaal. Toch hoop ik dat de verschillende overheden de handen op de rug kunnen houden als de prijs stijgt. Ik zie liever niet dat er minimum- of maximumprijzen worden ingevoerd, omdat die de kostenbesparingen zouden beperken en het klimaatschadesignaal verstoren. Bovendien zouden ze extra bureaucratie met zich meebrengen. Maar ja, het is de vraag of dat haalbaar is, mochten er grote protesten vanuit de samenleving komen.’
De EU wil voorkomen dat specifieke groepen mensen en bedrijven hierdoor in een achtergestelde positie gebracht worden”
Meer informatie over ETS-2
- Uitgebreide informatie over ETS-2 is te vinden op de website van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa): www.emissieautoriteit.nl.
- Op de website van de NEa staat een tijdlijn voor de acties die brandstofleveranciers moeten ondernemen. In de loop van 2024 stelt de NEa een emissiehandelsportaal (EHP) open waarin de vergunningaanvraag kan worden gedaan. De aanvraag moet vóór september 2024 binnen zijn.
- Als u zich bij de NEa registreert als contactpersoon, ontvangt u automatisch de nieuwsbrief over ETS-2. Via de website is ook een webinar terug te kijken.
- Alleen de brandstofleverancier heeft verplichtingen onder ETS-2. De eindgebruiker heeft hier geen verplichtingen.
Verantwoording
Voor dit artikel is hoofdzakelijk gebruik gemaakt van informatie van de Nederlandse Emissieautoriteit, de Europese Unie en van Kamerstukken, in het bijzonder de memorie van toelichting bij de wet (Kamerstukken II 2022-2023, 36407, nr. 3). Dank aan Edwin Woerdman, hoogleraar Markten en Regulering aan de Rijksuniversiteit Groningen, voor zijn medewerking aan dit artikel.
Je las zojuist een gratis premium artikel op TW.nl. Wil je meer van dit? Abonneer dan op TW en krijg toegang tot alle premium artikelen.